Et innblikk i Klimasøksmål Arktis
Av: Kristine Skorpen
Klimasøksmålet – også kalt «Århundrets rettssak» av mange – har vært gjennom sin første runde i Oslo tingrett. I 10 dager har Regjeringsadvokaten, Greenpeace og Natur og Ungdom, representert av Advokatfirmaet Glittertind og Advokatfirmaet Wahl-Larsen, talt sin sak i rettssal 250. Mens vi venter i spenning på domsavsigelsen, som etter alt å dømme kommer i januar, kan det være nyttig å friske opp i de juridiske aspektene ved saken. Hva er det egentlig Greenpeace og Natur og Ungdom saksøker staten for? Og kan man virkelig ugyldiggjøre et forvaltningsvedtak med grunnlag i Grunnloven § 112?
Saken vekker stort engasjement – det er tross alt ikke hver dag staten saksøkes for brudd på Grunnlovens miljøparagraf. Hva som er de rettslige spørsmålene, er for mange vanskelig å få grep på. Dette er på ingen måte rart. Klimasøksmålet omhandler kompliserte og uprøvde rettslige spørsmål. Saken reiser spørsmål om domstolenes kompetanse til å gripe inn i utøvende makt sin myndighet, og om borgerne kan påberope seg konkrete rettigheter etter Grunnloven § 112. Det spørres også om den enkelte borger i det hele tatt kan kreve en bestemt miljøtilstand for seg selv og for kommende generasjoner, og hvordan det er mulig å utpensle vurderingskriterier fra en grunnlovsbestemmelse som tradisjonelt har vært en symbolparagraf. Alt i alt er det ikke tvil om at dommerne i tingretten kommer til å ha hodebry med de rettslige problemstillingene saken vekker. Jeg skal likevel prøve å gi en enkel oversikt over saken, og hva som i hovedsak er de rettslige problemstillingene.
For å kunne dykke ned i de juridiske problemstillingene i Klimasøksmålet, må vi først få oversikt over sakens faktiske omstendigheter. Kort fortalt dreier saken seg om et vedtak, et forvaltningsvedtak. 18. mai 2016 tilbød Staten v/Olje- og Energidepartementet 13 selskaper 10 utvinningstillatelser for olje og gass i den såkalte 23. konsesjonsrunde. Disse utvinningstillatelsene omtales sammen i samlebetegnelsen «Lisensvedtaket». Både for staten og selskapene som fikk utvinningstillatelser, var dette vedtaket stor stas. Aldri før har det blitt boret etter olje og gass så langt nord, og så tett opp mot iskantsonen. Tanken på enorme olje- og gassressurser, som kan generere i enda større pengebeløp – ja, det fikk nok mange til å gni seg i hendene. Det var likevel noen som ikke jublet like høyt da vedtaket ble truffet. Sett i lys av klimautfordringene verden står ovenfor, mente enkelte at åpningen av nye utvinningstillatelser sto stikk i strid med både Parisavtalen og Grunnlovens miljøparagraf - § 112. Denne motstanden resulterte i at Greenpeace og Natur og Ungdom, sammen med en rekke andre støttespillere, saksøkte staten for brudd på Grunnloven § 112, med det krav at forvaltningsvedtaket ugyldiggjøres.
De som kjenner til forvaltningsrett, vet at forvaltningen må ha hjemmel i lov når de treffer et forvaltningsvedtak. Dersom en slik hjemmel ikke foreligger, har vedtaket en materiell svikt og ugyldiggjøres automatisk. Et forvaltningsvedtak kan også ugyldiggjøres dersom det ikke er tilstrekkelig utredet , men her forutsetter ugyldighet at den manglende utredningen har virket inn på vedtaket. I Klimasøksmålet mener Greenpeace og Natur og Ungdom for det første at Lisensvedtaket innholdsmessig er i strid med Grunnloven § 112, og at § 112 oppstiller en absolutt skranke for slike miljøskadelige vedtak. For det andre mener de at de miljømessige konsekvensene av Lisensvedtaket ikke er tilstrekkelig utredet , og at det derfor foreligger en saksbehandlingsfeil etter forvaltningsloven § 17, jf. forvaltningsloven § 41, petroleumsloven § 3-1 og Grunnloven § 112.
Hovedtyngden i søksmålet legges på den første anførselen, nemlig at Lisensvedtaket innholdsmessig er i strid med Grunnloven § 112. Det er også her de virkelig kompliserte spørsmålene melder seg! Det kan for det første nevnes at det ikke eksisterer noen tilsvarende praksis rundt Grunnloven § 112 (som er en relativt ny paragraf, inntatt i Grunnlovens menneskerettighetskapittel i 2014). Det foreligger derfor ingen tidligere dommer som sier noe om hvordan bestemmelsen kan tolkes, noe som naturligvis gjør saken mer komplisert.
For at domstolen skal kunne si at Lisensvedtaket innholdsmessig strider mot Grunnloven § 112, må bestemmelsen gi enkeltindivider, altså private , konkrete rettigheter de kan påberope seg for domstolen. Denne problemstillingen er litt vanskelig, men enkelt sagt er det spørsmål om Grunnloven § 112 er en rettighetsbestemmelse, eller om den utelukkende er en «symbolparagraf» som skal være retningsgivende for Stortingets lovgivningskompetanse, forvaltningens frie skjønn og lovtolkning. Åpner § 112 for å gi private rettigheter, kan man saksøke staten for ikke å ha overholdt disse rettighetene ved – for eksempel – å tildele utvinningstillatelser for olje og gass i Barentshavet.
Denne første vurderingen blir en slags «kommer Grunnloven § 112 til anvendelse eller ikke»-vurdering. Saksøkerne – Greenpeace og Natur og Ungdom – mener naturligvis at Grunnloven § 112 kan tolkes slik at den gir enkeltindivider rettigheter som kan håndheves for domstolen. Staten er dypt uenig i dette, og mener Grunnloven § 112 ikke er ment å favne så vidt at den blir en typisk rettighetsbestemmelse som gir grunnlag for å overprøve forvaltningsvedtak. Hva Oslo tingrett kommer frem til her, blir svært spennende å se, og det vil ha stor betydning for de andre spørsmålene videre i saken.
Forutsatt at Grunnloven § 112 gir domstolene kompetanse til å kjenne Lisensvedtaket ugyldig, mener Greenpeace og Natur og Ungdom at vedtaket krenker de rettighetene § 112 er ment å verne. Denne rettslige anførselen åpner for to noe ulike vurderinger: For det første mener saksøkerne at Grunnloven § 112 oppstiller en absolutt skranke mot vedtak som Lisensvedtaket, fordi de miljøskadelige effektene av vedtaket er så alvorlige at de overskrider det (påståtte) absolutte forbudet mot klima- og miljøskader som bestemmelsen innebærer. For det andre mener saksøkerne at vedtaket representerer et uforholdsmessig inngrep målt opp mot Lisensvedtakets økonomiske fordeler.
Disse anførslene åpner også for komplekse og nyanserte vurderinger. I vurderingen av om Grunnloven § 112 oppstiller en absolutt skranke mot Lisensvedtaket, må domstolen klargjøre hvilket materielt vern bestemmelsen gir, og hva som skal til for at bestemmelsens «skranke» er overskredet. Her anfører Greenpeace og Natur og Ungdom at de samlede klima- og miljøkonsekvenser Lisensvedtaket representerer i sum er så alvorlige at de ikke kan begrunnes ut fra økonomiske hensyn. Staten mener på sin side at det overhodet ikke eksisterer en slik terskel, og dersom en slik finnes, må terskelen for en slik materiell overprøving av forvaltningens handlefrihet ligge svært høyt. Et viktig spørsmål i denne sammenheng er hvem det er som skal vurdere hvilken terskel § 112 oppstiller. Bestemmelsen er utvilsomt vag, og det er vanskelig å utpensle klare rettslige skranker som vedtaket kan måles opp mot. Det mest nærliggende for domstolen kan være å utlede de rettslige standardene i § 112 fra naturvitenskapen og fagkyndige, men hva tingretten ender opp med å gjøre, gjenstår å se.
I vurderingen om Lisensvedtaket representerer et uforholdsmessig inngrep målt opp mot de økonomiske fordelene, må det kunne utledes en forholdsmessighetsstandard i Grunnloven § 112. Også her er partene uenige om tolkningen og rekkevidden av lovbestemmelsen. Staten mener Grunnloven § 112 overhodet ikke åpner for en forholdsmessighetsvurdering, og at saksøkernes anførsel her er utpreget frirettslig. Saksøkerne hevder på den andre siden at vedtaket representerer et uforholdsmessig miljøhensyn målt opp mot Lisensvedtakets økonomiske fordeler.
Som forsøkt illustrert hittil, hersker det stor uenighet mellom staten og miljøorganisasjonene om tolkningen og rekkevidden av Grunnloven § 112. Det er særlig dette som gjør saken så spesiell. Til forskjell fra de fleste andre saker, der eksistensen av lovens vilkår er uproblematisk og uenigheten knytter seg til selve subsumsjonen, handler Klimasøksmålet om å klarlegge forståelsen av Grunnlovens miljøparagraf. Det vil derfor ha stor betydning om domstolen kommer frem til at Grunnloven § 112 åpner for å gi private rettigheter som kan overprøves av domstolene, om Grunnloven § 112 oppstiller en materiell grense for miljøskadelige forvaltningsvedtak, og om ordlyden gir uttrykk for en forholdsmessighetsvurdering.
Den andre delen av søksmålet knytter seg til saksbehandlingen i forkant av Lisensvedtaket. Etter Greenpeace og Natur og Ungdom sin mening, tilsier Grunnloven § 112 at det må stilles strenge utredningskrav for vedtak som kan ha alvorlige miljøkonsekvenser. Det blir påpekt at saksbehandlingen blant annet mangler utredning knyttet til Lisensvedtakets faktiske lønnsomhet sett opp mot verdens karbonbudsjett, skadevirkningen Lisensvedtaket kan ha for «SVO»-er (særlig verdifulle områder) og iskantsonen, og om Lisensvedtaket er forenelig med verdens og Norges behov for å redusere utslipp. Staten avviser denne anførselen kontant, og viser til den omfattende utredningsprosessen som har blitt foretatt i forkant av vedtaket.
Det er ingen tvil om at miljøorganisasjonene Greenpeace og Natur og Ungdom har valgt et ideelt tidspunkt å rette søkelys på miljøutfordringene verden står ovenfor. Konsekvensene av global oppvarming har så smått begynt å vise seg verden over, og de fleste prognosene peker på at det kun vil gå én vei hvis vi fortsetter med «business as usual». På den andre siden kan det spørres om domstolene er riktig vei å gå for å ugyldiggjøre et politisk vedtak om oljeutvinning, sett i lys av prinsippet om maktfordeling og hensynet til forvaltningens frie skjønn. Uavhengig av hva man mener om saken, er i hvert fall én ting sikkert: Det eksisterer et stort behov for avklaring av tolkningen og rekkevidden av Grunnloven § 112. I januar får vi vite hva Oslo tingrett mener om saken. Forhåpentligvis vil saken til slutt havne i fanget til Høyesterett, og det er da ting virkelig blir spennende.
Foto: Bjørn Eivind Strømman
